Реформування самоврядування у столиці України: уроки історії та альтернативне бачення його проведення

 

5.01.2016

В Україні може розпочатися загальнонаціональне реформування влади спочатку на рівні децентралізації державної влади, коли передбачається перетворення системи місцевих адміністрацій у систему власних виконавчих органів місцевих рад і запровадження системи префектів від Президента та Кабінету Міністрів України. Є за що критикувати зазначені реформи, але треба бути до цього готовим до їх проведення. Тому настав час повернутися до ідеї реформування столичної влади на нових засадах, які формально можуть не співпадати з баченням керманичів нашої держави, але можуть зацікавити нашу громадськість.

У грудні була зроблена перша спроба викласти в електронних ЗМІ у скороченій версії альтернативну модель проведення реформування столичного самоврядування. 18 грудня 2015 року на сайті «Київ – 1» викладена коротка версія історичного розвитку та реформування міського самоврядування відповідно до зазначеної вище моделі. Після її публікації пройшов певний час і тепер викладу повну версію такого реформування, яка буде спиратися на його розвиток від магдебурзького права до цього часу і яка має стати продовження побудови місцевої демократії в інтересах і під контролем киян.

Уроки історії міського самоврядування

Київ має багатовікову історію реформування своєї влади за часів Литовської держави, Гетьманщини, Російської імперії, Російської республіки, СРСР та незалежної України. У свій час я перший серед столичних науковців та краєзнавців підготував статтю про розвиток міського (Київського) самоврядування з ХV по ХХ століття, яка була опублікована в історично-науковому та літературному журналі «Пам’ять століть» {1999, № 2 (17), стор. 5- 15}. Вихід у друк цього номеру журналу було присвячено 500-річчю надання Києву цього права, а його видавцем була Генеральна дирекція по обслуговуванню іноземних представництв у м. Києві. За результати аналізу реформувань системи управління містом протягом цих століть мною були сформовані етапи та моделі міського самоврядування, згадування про які не буде зайвим у час його можливих новітніх реформувань вже незабаром у ХХІ столітті. З врахуванням часу, що минув, довелося внести певні корективи і тепер сподіваюсь, що громадськість підтримує необхідність врахування історичної складової у подальшому реформуванні міського самоврядування.

Міське самоврядування у Києві пройшло такі 8 етапів розвитку: російський міщанський (з ХV століття по 1785 рік), російський загальнодемократичний (1917-1918 роки), становий (за майновим цензом) (1785-1917 роки за часів Російської імперії та 1918-1919 роки за часів Української держави), класовий або період диктатури пролетаріату / соціалістичної держави робітників і селян (1919-1941 роки: за часів Української Соціалістичної Радянської Республіки (1919-1937 роки) та Української Радянської Соціалістичної Республіки (1937-1991 роки) і 1947-1978 роки), національний (1941-1943 роки), радянсько-формальний (1978-1992 роки), українсько-формальний (1994-1995 роки) і  одержавлення (1992-1994 роки та з 1995 року по цей час).

За цей період функціонування міських органів влади на відміну від зазначених вище етапів міського самоврядування можна узагальнити у такі 4 моделі: магдебурзька (з ХV по 1785 рік), російська (1785 – 1919 роки), радянська (1919 – 1992 роки) і українська громадівська з одержавленим власним виконавчим органом Київської міської ради (з 1996 року щонайменше по 2015 рік). Період з 1992 по 1996 рік відзначився тим, що перший та другий Президенти України вели системну боротьбу з столичним самоврядуванням. Завдяки останньому з них очільнику держави вдалося добитися одержавлення міського самоврядування, де бал править державна бюрократія та фінансово-політичні угрупування. Тому у цей період попередня модель була скасована, а наступна запрацювала лише з прийняттям Конституції України 28 серпня 1996 року і діє по цей час.

З наукової точки зору ця класифікація досить умовна, оскільки і друга і третя моделі містять в собі ознаки першої. Так, російська модель розпочинається від часів магдебурзького права і використовує його певні складові (бурмістри, магістрат). У свою чергу радянська модель пройшла 2 етапи свого розвитку – класовий та формальний. І ось вже на другому етапі ця модель мала певним аналогом такий елемент російської моделі як обрання протягом 1870-1917 років гласними думи із свого складу міського голови – керівника її виконавчого органу (управи). Четверта модель містить елементи вже 2 моделей: магдебурзької та російської. Так, вибори міського голови у 1999, 2002, 2006, 2008, 2012, 2014 і 2015 роках спираються на вибори у минулому таких керівників міської виконавчої влади як війт (ХV ст. – 1734 р.), міський голова (1785-1870 року, 1917 р.). Головування міського голови на засіданнях міської ради, що здійснюється у рамках існуючої моделі з 1999 року по цей час, має своїм аналогом період з 1870 по 1917 роки відповідно до російської моделі самоврядування.

Громадівська модель у новій інтерпретації

Запроваджена Конституцією України з 1996 року громадівська модель базується на праві територіальної громади міста безпосередньо або через органи міського самоврядування здійснювати зазначене самоврядування. У чинному Статуті міста ця норма звучить дещо інакше – територіальна громада міста реалізує свої владні повноваження безпосередньо або через органи міського самоврядування та їх посадових осіб (частина 2 ст. 1). У ст. 22 цього Статуту за її рішенням можуть утворюватися районні в місті ради, а згідно з його іншою нормою об’єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені із власності територіальної громади і передані іншим суб’єктам права власності без її згоди (частина 2 ст. 28).

А ось з цим і маємо у нашому законодавстві правові колізії. Самоврядування та народовладдя здійснюється, звертаю увагу, відповідно до чинного законодавства членами міської громади. Саме мешканці обирають владу в особах міського голови та депутатів місцевих рад і відповідно територіальна громада не є суб’єктом виборчого права. Управління містом здійснюється місцевим радами та їх виконавчими органами і до цього територіальна громада не має жодного відношення. Громада як спільнота киян не має таких прав і тому вона відповідно не може з правової точки зору здійснювати замість них та цих органів влади, їх посадових осіб (бюрократії) ці повноваження. А отримати правовий статус та повноваження громада неможливо через відсутність необхідних для цього критеріїв та свого визначення. Громадівська теорія де-юре перетворилася завдяки науковцям, керманичам держави та парламентарям у формування сучасних територіальних колгоспів і фактична вона стала перешкодою для подальшого розвитку місцевої демократії та громадянського суспільства. Прийняте в Україні законодавство про місцеве самоврядування начебто відповідає відповідним міжнародним документам, але є одна суттєва відмінність – у них регулюються питання засад здійснення самоврядування та компетенції органів влади з їх здійснення.

Тому тут є 2 шляхи подальшого впровадження громадівської теорії – штучно розвивати цю так звану «колгоспну демократію», або закласти у майбутні реформи столичного самоврядування дещо іншу ідеологію, яка, з одного боку спиратиметься на загальновизнані у світі засади територіальних громад, а з іншого боку максимально сприятиме участі киян в управлінні розвитком міста і контролю ними органів міської влади, їх посадових осіб.

Якщо на національному рівні джерелом влади є увесь український народ, то на рівні населених пунктів таким джерелом влади є, безумовно, громада, спільнота, територіальне об’єднання їх мешканців. І це є природним правом мешканців населених пунктів, яке доцільно залишити. Формування громади та здійснення нею публічного права на самоврядування та народовладдя пропоную сформулювати таким чином, а саме:

«Населення міста складають усі його жителі, що мешкають у місті на законних підставах, незалежно від термінів їхнього проживання і місця народження.

Законність підстав проживання жителів міста визначається відповідно до наявності документів, до яких згідно з ст. 3 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» вносяться відомості про місце проживання та місце перебування  особи, – паспорт громадянина України, тимчасове посвідчення громадянина України, довідка про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи, посвідка на постійне проживання, посвідка на тимчасове проживання, посвідчення біженця, посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, посвідчення особи, якій надано тимчасовий захист, довідка про звернення за захистом в Україні.

Жителі міста відповідно до чинного законодавства в межах його території об’єднується на основах самоорганізації та самоврядування для вирішення питань місцевого значення у єдину спільноту міста – міську громаду.

Міська громада здійснює публічне право на самоврядування безпосередньо через участь у ньому містян, обрані ними органи місцевого самоврядування, органи самоорганізації населення та їх посадових осіб.».

Якою має бути нова модель міської влади

Існуюча система міської влади не може більше задовольняти інтереси киян і має бути переглянута. З врахуванням наведеного вище аналізу системи місцевої демократії пропоную вже п’яту за рахунком як національно-історичну та демократичну модель розвитку місцевої демократії у Києві, яка умовно базується на 5-х принципових засадах.

По-перше, треба порушувати перед Президентом України, Кабінетом Міністрів України та Верховною Радою України питання про скасування одержавлення міського самоврядування і надання киянам таких ж прав на самоврядування, яке мають мешканці інших населених пунктів України. Зрозуміло, обов’язково має бути збережений особливий статус міста і гарантії держави на виконання Києвом столичних функцій. Таке прагнення киян, зрозуміло, не буде задовольняти вищу бюрократію, але без відстоювання на національному рівні свого природного права на місцеву демократію кияни ніколи не вийдуть з їх системи управління ними.

По-друге, владна реформа має носити докорінний та системний, а не черговий бюрократичний характер. Її метою має бути побудова влади для киян та вирішення проблем міської громади за їх активної участі.

Пропоную у якості головної посадової особи у системі виконавчої влади міста визнати війта, який буде й далі обиратиметься безпосередньо киянами. Така пропозиція стане продовженням кращих надбань магдебурзького періоду і стане національно-історичною ознакою майбутньої моделі міського самоврядування. У питаннях управління міськими справами війт має підпорядковуватися, підконтрольній та підзвітній міській раді, а з виконання делегованих йому державою повноважень – підконтрольним та підзвітним вищим державним виконавчим органам. Війт зможе призначати своїх заступників лише після розгляду їхніх кандидатур на постійних комісіях міської ради і подальшого затвердження на сесії міськради, у разі надання цими комісіями відповідної згоди.

Інтересам міської громади відповідає перетворення Київської міської державної адміністрації у дійсно власний виконавчий орган Київської міської ради – місьвиконкомом або міськуправою, який нарешті буде їй повністю відповідальний, підзвітний та підконтрольний.

Постає питання, що робити з існуючими районними в місті Києві державними адміністраціями. Їх реформування може бути проведеним за одним з 2-х сценаріїв. Згідно з першим вони перетворюються у районні адміністрації як територіальні відділення міської виконавчої влади, а за другим – у районні відділи структурних підрозділів майбутнього виконавчого органу міської ради – міських департаментів. За першим сценарієм залишається районна бюрократична система і за це будуть виступати самі адміністрації за будь-яких умов їх реформування, а за другим буде створена єдина вертикаль виконавчої влади і тоді міський голова (війт) почне реально відповідати за результати свого управління містом. Тому другий сценарій вважаю найбільш прийнятним для мешканців столиці.

Не можу залишити поза увагою таке спірне питання при проведенні владної реформи як відновлення районних в місті рад та їх виконавчих органів, яке чомусь політики прив’язують з децентралізацією державної влади. Ось аргументи проти цього.

У місті з’являться вже 11 центрів влади і рано чи пізно між ними розгорнеться спочатку протистояння і потім можливо конфлікти, а це небажано.

Будемо мати вже 11 місцевих бюджетів і знову районні бюджети не будуть влаштовувати районних депутатів, які наполягатимуть на їх збільшенні за рахунок перерозподілу міського бюджету на свою користь.

Існування райрад неможливе без їх власного органу і тоді доведеться передбачити відновлення працівників виконавчої влади на районному рівні у кількості орієнтовно 100 – 150 осіб, які фінансуватимуться з тих же районних бюджетів.

Вибори цих же депутатів буде проходити за партійними списками і для політичних партій нарешті відкриваються нові політичні посади для своїх членів. Тобто, політичні партії отримають нові площадки для своєї діяльності і  проблеми мешканців відповідних районів будуть ними використовуватися для свого піару та рейтингу у подальшій діяльності за високі посади. Питання вирішення проблем мешканців почнуться розглядатися у кулуарному  режимі і відповідно там почнуться діяти звичні усім політичні домовленості.

Всі чомусь забули, хто створив ці райради і які інтереси вони обслуговували. Нагадаю – КПРС для здійснення своєї керівної ролі згідно з останньою Конституцією УРСР 1978 року. Тому вони робилися під об’єкти промисловості, які забезпечували потрібну кількість її членів, формально прив’язувалися до районного поділу і нічого спільного з гармонійним розвитком міста не мали. Наведу таку історичну довідку з історії районного поділу Києва. На жовтень 1917 року у місті існували такі районні думи – Либідська, Лук’янівська, Печерська, Подільська (з місцевістю Плоське і Трухановим островом), Пріорсько-Куренівська (з Пуще-Водицею), Солом’янська, Старокиївська і Шулявсько-Бульварна. У серпні 1921 року більшовиками були утворені такі райони – Деміївський, Печерський, Подільський, Слобідський, Соломенський та Шулявський. Міські комуністичні керівники на цьому не зупинилися у минулому столітті і з 1921 по 1990 роки здійснили 18 реорганізацій районного устрою (1921, 1923-1925, 1927, 1933-1938, 1944, 1957, 1961, 1969, 1973, 1975, 1990). А у 2001 році була проведена остання реформа, яка діє по цей час. Тепер неефективну систему цих органів планують відновити і 27 березня 2016 року обрати ці ради. Вважаю такий підхід марнотратним і таким, що не вирішуватиме конкретні проблеми мешканців міста.

По-третє, владну реформу доцільно проводити одночасно із зміною устрою міста.  За основу міського устрою доцільно взято мікрорайон (район), оскільки вона є містобудівною одиницею місця проживання громадян за визначеною чисельністю та територією і де її мешканці, згідно з чинним законодавством самостійно вирішують усі місцеві питання. Її представницьким органом виступатиме відповідна Рада, а її виконавчим органом – Виконавча Управа (далі – ВУ) або Виконавчий Комітет (далі – ВК). Ці органи матимуть статус юридичної особи і здійснюватиме свою діяльність згідно з Положенням про відповідний мікрорайон (район), прийнятому на зборах (конференціях) їх мешканців та затвердженому виконавчим органом міської ради. Члени та голови цих Рад обиратимуться їхніми мешканцями, а працівники ВУ або ВК прийматимуться на роботу на контрактній основі. Виконавчі органи нових суб’єктів устрою доцільно в першу чергу створювати на базі майна житлово-комунальних організацій, які розміщені на їх територіях, з їх відповідною реорганізацією.

Члени рад нових представницьких органів здійснюватимуть свою діяльність на громадських засадах і обиратимуться на термін повноваження депутатів міської ради. Мінімальна чисельність мешканців мікрорайону (району) може коливатися у межах 30–50 тис. осіб. Відповідно такому утворенню з мінімальною кількістю мешканців доцільно визначити мінімальний склад ради у кількості 5 депутатів, а з більшою кількістю її мешканців – відповідно і більшу кількість депутатів.

Зазначена новація має прецеденти в інших країнах світу. Так, у місті Мельбурні (столиці штату Вікторія Австралії) нараховується 45 рад з чисельністю від 5 до 9 депутатів, які по суті є аналогами наших органів самоорганізації населення. Візьмемо столицю Швеції – Стокгольм. 24 районні комітети у місті фактично виконують функції наших вищезазначених органів на рівні мікрорайонів. Ці комітети складаються з 11–13 членів у залежності від розмірів відповідного району, тобто максимальна кількість складає не більше 312 осіб.

Внаслідок цього фактично вперше відбудеться наближення владних структур до місць проживання людей і перетворення міського устрою з бюрократично-адміністративного на територіально-функціональний.

По-четверте, при проведенні реформи районної влади та устрою міста необхідно визначити кілька критеріїв такого реформування: середній розмір території базового рівня управління, чисельність громадян, що мешкають на його території, розрахунковий норматив забезпечення цих громадян відповідними соціальними, житлово-комунальними та побутовими послугами, існування та розміри нежилих територій – промислових зон, зон відпочинку, лісництв тощо. Про перші два критерії зазначено вище і є основою для подальшого обговорення. Разом з тим, нежитлові частини міста (промислові зони, місця відпочинку тощо) слід відокремити як особливі території і управління їхнім розвитком передати до прямої компетенції центрального апарату виконавчого органу міської ради. Натомість територіальний рівень управління містом незалежно від 2-х сценаріїв реорганізації існуючих райдержадміністрацій включатиме по кілька визначених мікрорайонів (районів) і буде опікуватися питаннями їх розвитку та задоволення актуальних проблем їх мешканців. При цьому назві ці територіальні органи матимуть право використовувати у своїх назвах існуючи та інші історичні назви місцевостей міста Києва.

Розробка таких критеріїв дозволить планувати та здійснювати територіальний розвиток міста згідно з конкретними нормативами, які затверджуватимуться міськими депутатами, і оптимізувати управління столичними справами. За великим рахунком, це може  стати революційним кроком у архітектурній та містобудівній діяльності міської влади і прикладом для інших міст.

По-п’яте, реформування органів міської влади та міського устрою доцільно доповнити виборчою реформою, що враховуватиме зазначену вище специфіку київського самоврядування. Мікрорайони (райони) мають стати виборчими одиницями (округами), де їхні мешканці обиратимуть депутатів та голів цих ВУ або ВК, депутатів міської ради та війта, депутатів парламенту та главу держави. Це дозволить існуючої практики постійної зміни їх меж формально за критерієм чисельності виборців і складається враження, що чомусь округа робляться під чиїсь інтерес. Саме сталий принцип їх функціонування і привчить людей до сприйняття цих територій як своєї малої Батьківщини.

Постає питання, якою має бути система виборів за нового устрою міста – за партійними списками, змішана або мажоритарна ? Останні дві відкидаю як такі, які є виявилися корумпованими, але й до виборів за партійним принципом є багато зауважень.

На цей час притримуюся такого підходу. Обрання до міськради та Рад цих територій як базового рівня устрою доцільно проводити за різними виборчими принципами, оскільки ця процедура буде пов’язана з різним статусом обранців. Вибори головного представницького органу столиці пропоную проводити на пропорційній основі за відкритими списками партій та/або блоку міських партійних організацій по мажоритарним виборчим округам. З метою уникнення ситуації, коли кияни за новим Законом України «Про місцеві вибори» залишилися у низці округів вперше за всю історію щонайменш незалежної України без своїх міських депутатів, пропоную у ньому передбачити норму про обов’язковість обрання депутата Київради у відповідних округах. Натомість обрання до Рад мікрорайонів (районів) можна проводити на мажоритарній основі за розташованими у них виборчими дільницями. Можливо на цьому рівні доцільно передбачити якісь критерії для участі у цих виборах кандидатів у депутати цих Рад від суб’єктів виборчого процесу – наприклад наявність об’єкту нерухомості на території мікрорайону (району), місце праці, навчання або проживання на законних підставах – які знатимуть головні проблеми їх мешканців і будуть намагатися їх вирішувати в інтересах відповідної територіальної спільноти киян.

Висновки

Таким чином, адміністративна, територіальна та виборча реформи нададуть нашій міській громаді продовжити на новому історичному витку розвитку міського самоврядування славетні традиції магдебурзького права, не дозволять вищій та місцевій бюрократії перефарбувати під свої корпоративні та партійні інтереси реформування міської влади, структурують загальноміські та громадські інтереси і активізують киян задля розвитку як своєї малої території, так і міста в цілому.

Реалізація цієї національно-історичної та демократичної моделі дозволило б дійсно закласти і реалізувався принцип вирішення владою актуальних інтересів мешканців в основу зазначеної реформи. Якщо перефразувати відоме гасло, при її проведенні має бути досягнутий головний засадничий принцип: Інтереси киян – понад усе ! Влада для киян, а не для бюрократії!

 

Олександр Чунаєв,
громадський діяч